La Corte dei conti, Sez. Sicilia, con deliberazione n. 48/2023, ammette la possibilità di approvare un PIAO provvisorio nelle more dell’approvazione del bilancio di previsione, completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti finanziari esistenti (DUP e bilancio del precedente esercizio finanziario), così garantendo il rispetto del principio di necessaria presupposizione di tale strumento di programmazione operativa con i documenti del ciclo di bilancio.

Nel caso di specie, il Comune istante ha rappresentato il seguente dubbio interpretativo:  “se, in caso di differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione e, conseguentemente, di quello per l’approvazione del PIAO, per applicare l’art. 3 del d.l. 80/2021 sia comunque consentito agli enti locali – nei limiti degli stanziamenti di bilancio e delle regole di cui all’art. 163 del Tuel per l’assunzione degli impegni di spesa in esercizio provvisorio – procedere alle assunzioni con contratto di lavoro flessibile di cui alla richiamata norma, provvedendo ad aggiornare – nelle more dell’approvazione del bilancio e del PIAO – la sola sotto-sezione 3.3 del PIAO destinata alla programmazione dei fabbisogni di personale, ovvero, nel caso dovesse prevalere la tesi secondo la quale il PIAO deve essere approvato come strumento integrato in cui i piani in esso assorbiti sono coordinati e orientati al valore pubblico, se sia consentito -valorizzando le disposizioni dell’art. 5, comma 1 ter del d.lgs 150/2009, che non sono state abrogate dalla normativa sopravvenuta – approvare un PIAO provvisorio, completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti finanziari esistenti (DUP e bilancio del precedente esercizio finanziario), così garantendo il rispetto del principio di necessaria presupposizione di tale strumento di programmazione operativa con i documenti del ciclo di bilancio”.

La Sezione ricorda, preliminarmente, come il PIAO costituisca una rilevante innovazione introdotta dall’articolo 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, allo scopo «di assorbire, razionalizzandone la disciplina in un’ottica di massima semplificazione, molti degli atti di pianificazione cui sono tenute le amministrazioni (ad esempio, il piano triennale dei fabbisogni, il piano della performance, il piano di prevenzione della corruzione ed il piano organizzativo del lavoro agile), racchiudendoli in un unico atto».  In fase di esercizio provvisorio, l’impossibilità di assumere a cui allude il Comune discende dalla indisponibilità, in tale arco temporale, di un Piano triennale dei fabbisogni di personale aggiornato che contempli le assunzioni che si intendono effettuare nell’esercizio in corso. Del resto, come affermato dalla giurisprudenza contabile, «Il combinato disposto del citato art. 6 con il successivo art. 35, comma 4, del d. lgs. 165/2001 e s.m.i. – a mente del quale tutte le “determinazioni relative all’avvio delle procedure di reclutamento sono adottate (…) sulla base del piano triennale dei fabbisogni” – attribuisce, infatti, a tale provvedimento la natura di condicio sine qua non per ogni eventuale procedura assunzionale di personale nella pubblica amministrazione, indipendentemente dalle modalità di acquisizione» (Sez. Contr. Veneto, deliberazione n. 113/2019/PAR).

La norma istitutiva del PIAO rimarca l’attitudine dello stesso a configurarsi, non già quale mera sommatoria espositiva di atti o provvedimenti di natura programmatica, bensì quale documento unico, finalizzato a compendiare, in una logica organica e coordinata, i molteplici contenuti ad esso assegnati. I criteri in materia di redazione e adozione del PIAO, ai quali le amministrazioni sono tenute a conformarsi, non paiono in sintonia con una procedura, come quella delineata dall’Ente, orientata a realizzare una approvazione per “stralci” del citato documento ovvero una sua non meglio precisata “formazione progressiva”. La Sezione ritiene, invece, condivisibile l’opzione dell’ente relativa alla possibilità di approvare un PIAO provvisorio, completo di tutte le sezioni, coerente con gli strumenti finanziari esistenti (DUP e bilancio del precedente esercizio finanziario), così garantendo il rispetto del principio di necessaria presupposizione di tale strumento di programmazione operativa con i documenti del ciclo di bilancio».

Nel merito, la Corte dei conti ha costantemente sottolineato l’importanza della tempestività nella adozione degli atti di programmazione da parte degli enti locali ai fini del corretto esplicarsi del ciclo del bilancio, non mancando di segnalare gli effetti deleteri e le situazioni di rischio legate al protrarsi dell’esercizio provvisorio (cfr., Sezione delle Autonomie, deliberazioni n. 2/SEZAUT/2022/INPR; n. 14/SEZAUT/2017/INPR; n. 9/SEZAUT/2016/INPR; n. 18/SEZAUT/2014/INPR e n. 23/SEZAUT/2013/INPR). In particolare, con la deliberazione n. 18/SEZAUT/2014/INPR, la Sezione delle Autonomie, dopo aver rappresentato le implicazioni negative derivanti dal reiterato slittamento del termine per l’approvazione del bilancio preventivo, ha espresso «la necessità che gli enti si dotino di strumenti provvisori di indirizzo e di programmazione finanziaria e operativa (quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio e/o direttive vincolanti degli organi di governo) al fine di sopperire all’assenza, all’inizio dell’esercizio, degli strumenti di programmazione previsti dall’ordinamento. Ciò deve consentire di raggiungere i principali obiettivi sopra richiamati, in attesa della definitiva approvazione del bilancio di previsione. E’ quindi da evitare una gestione in esercizio provvisorio “al buio”, carente, cioè, di indirizzi approvati dai competenti organi di governo».

Tali principi sono stati poi ribaditi, nel tempo, dalle Sezioni regionali di controllo focalizzando l’attenzione sulla loro concreta attuazione soprattutto con riferimento al ciclo di gestione della performance, in considerazione sia della centralità che, rispetto a tale processo, riveste la tempestiva definizione e assegnazione di obiettivi pur nelle more del bilancio di previsione (a garanzia del buon andamento delle attività nonché ai fini della successiva distribuzione delle risorse incentivanti), sia del disposto di cui all’art. 5, comma 1-ter del d.lgs. 150/2009, inserito dall’art. 3, comma 1, lett. c), d.lgs. 25 maggio 2017, n. 74 e tuttora vigente, secondo cui «[N]el caso di differimento del termine di adozione del bilancio di previsione degli enti territoriali, devono essere comunque definiti obiettivi specifici per consentire la continuità dell’azione amministrativa» (cfr., tra le molte, Sez. Contr. Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste, deliberazione n. 10/2020). Il Collegio ritiene che, nonostante gli incisivi mutamenti apportati all’ordinamento nell’ultimo periodo, i suddetti orientamenti non siano divenuti inattuali e possano trovare adeguata declinazione anche nel rinnovato contesto normativo e, di conseguenza, anche in rapporto al PIAO. Pertanto, è esattamente a fronte della consapevolezza che il differimento del termine per l’approvazione del bilancio di previsione si accompagna, tra l’altro, alla «mancata approvazione del Piano esecutivo di gestione, con riflessi negativi sugli aspetti connessi alla valutazione della performance della dirigenza e del personale degli enti» che è stata raccomandata l’adozione di strumenti «quali ad esempio il Piano esecutivo di gestione provvisorio». Il fatto che alcuni dei contenuti del Piano esecutivo di gestione (e cioè il piano dettagliato degli obiettivi e il piano della performance), come sopra ricordato, trovino ora collocazione nel PIAO, non scalfisce in alcun modo la validità e la pregnanza di tale ragionamento, rendendolo casomai estensibile, in parte qua, a quest’ultimo strumento.

Per quanto concerne, segnatamente, la programmazione triennale del fabbisogno di personale, si osserva che questa, qualora espressa all’interno di un Piano integrato adottato, in via provvisoria, prima dell’approvazione del bilancio di previsione, dovrà naturalmente sottostare e risultare conforme (per le eventuali assunzioni che si ritiene di effettuare in costanza di esercizio provvisorio) agli stanziamenti del bilancio in corso di gestione e ai vincoli dettati per l’assunzione di impegni di spesa durante tale fase di cui all’art. 163 del d.lgs. n. 267 del 2000 e al paragrafo 8 dell’Allegato 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011.
Resta fermo, più in generale, che l’Ente, tanto nella programmazione quanto nella gestione in esercizio provvisorio, dovrà attenersi al principio di prudenza di cui all’Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011 ed operare costanti e rigorosi monitoraggi al fine di salvaguardare la permanenza degli equilibri di bilancio.